Eine Aufsicht gegen die “Schlupflöcher” des Binnenmarkts? Wie Europa gegen Geldwäsche vorgehen will

Ob Panama oder Paradise Papers, Lux oder Swiss Leaks, Russian oder Azerbaijani Laundromat und zu guter Letzt “Golden Visa” und “FinCEN Files”: Die letzten Jahre haben nicht wenige Skandale zu globaler Geldwäsche unter Beteiligung von Europas Banken und Jurisdiktionen ans Licht gebracht. Kann Deutschlands Vorsitz im Rat der EU die Bekämpfung von Geldwäsche auf EU-Ebene vorantreiben?

Ein Beitrag von Peter Müller

 

Die Herausforderung globaler Governance

Im Kontext globalisierter Finanzmärkte mit internationaler Kapitalmobilität und Wettbewerb um Finanzdienstleistungen ist Geldwäsche eine der komplexesten Herausforderungen globaler Governance. Offshore Finanzzentren in europäischen Kleinstaaten oder auf tropischen Inseln wickeln beispielsweise große Anteile des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs ab und dienen oftmals als “Schlupflöcher” für Geldwäsche. Die Vereinten Nationen (UN) gehen davon aus, dass weltweit jedes Jahr 2-5 Prozent des globalen BIP oder 800 Billionen bis 2 Trillionen US Dollar “gewaschen” werden.

Um internationale Standards zur Geldwäschebekämpfung und Terrorismusfinanzierung zu setzen, wurde 1989 in Paris die “Financial Action Task Force” (FATF) als Arbeits- und Expertengruppe bei der “Organisation for Economic Cooperation and Development” (OECD) gegründet. Dies geschah auf Beschluss der G7 unter Beteiligung der EU-Kommission. 

In ihrer Arbeit, welche auch die Kontrolle der nationalen Umsetzung internationaler Standards umfasst, ist die FATF unabhängig. Sie hat 39 Mitgliedstaaten, 14 davon aus der EU plus die EU-Kommission und sogenannte “FATF-Style Regional Bodies” (FARF-SRB), welche als regional nachempfundene FATFs über 200 Jurisdiktionen kontrollieren. Die restlichen EU-Mitglieder finden sich daher bei “Moneyval” dem europäischen FATF-SRB beim Europarat. 

FATF-Standards äußern sich primär zur Identifikation der Bankkunden, Überwachung und Meldung von Transaktionen (auch im Nicht-Banken-Sektor), sowie zu so genannten staatlichen “Financial Intelligence Units” (FIU), welche als Zentralbehörden Meldungen (meist von Finanzinstituten) analysieren und an nationale Strafverfolgungsbehörden weitergeben. Zudem publiziert die FATF regelmäßig aktualisierte Listen unkooperativer Jurisdiktionen, mit denen Finanztransaktionen genaueren Kontrollen unterliegen. Dieses “Blacklisting” erhöht meist erfolgreich genug Druck, so dass es die meisten Länder schaffen, nach gewisser Zeit gestrichen zu werden. 

Auf globaler Ebene koordinieren sich die Weltbank, der Internationale Währungsfonds (IWF) und die UN, die mit ihrem Übereinkommen gegen transnationale organisierte Kriminalität vielen Empfehlungen der FATF folgten. Die in Brüssel gegründete “Egmont-Gruppe” koordiniert hingegen die datengeschützte Kommunikation von über 160 national äußerst unterschiedlich ausgestalteten FIUs (in Deutschland: Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen).  

Seit den Anschlägen von 2001 hat die Bekämpfung der Geldwäsche auch die Terrorismusfinanzierung verstärkt im Blick. Während die UN bereits 1999 eine Konvention dazu verabschiedete, war insbesondere der so genannte “Patriot Act” als Erweiterung der Geldwäscherichtlinien der USA ausschlaggebend für die Erweiterung der FATF-Empfehlungen. Die Ausbreitung islamistischer Terrororganisationen führte dann zu einer Professionalisierung der FATF in dem Bereich sowie zu einer expliziten Resolution des UN-Sicherheitsrates.     

 

Europäische Regeln ohne klare Aufsicht 

Weltweit interpretiert die akademische Debatte die globale Governance-Ebene oftmals im Sinne des “Realismus” basierend auf den gemeinsamen Interessen und globalen Einfluss der “regulatorischen Macht” der EU und dem “Hegemon” USA. Ein neuerer Ansatz spricht jedoch von der FATF als einer “experimentalistischen Governance” auf globaler Ebene. Ansätze dieses “Experimentalismus” spiegeln sich dabei auf europäischer Ebene wieder.

Während die damalige Europäische Gemeinschaft bereits 1991 mit ihrer ersten Geldwäscherichtlinie einen Großteil der FATF-Empfehlungen an die Mitgliedstaaten weiter trug, führte die nationale Implementierung jener einheitlichen Kontrollstandards zu relativ heterogenen nationalen Gesetzen. Insbesondere das Europäische Parlament strebte daher eine Erweiterung der Verbindlichkeit an, welche in der zweiten Richtlinie 2001 zum Ausdruck kam. Der Abstand zwischen den folgenden Richtlinien lag danach zwischen einigen Jahren (Nr. 3 in 2005) bis einer Dekade (Nr. 4 in 2015), wobei letztere eine der FATF-Listen ähnliche Liste von Nicht-EU-Ländern etablierte.

Das “Dossier Geldwäsche” bei der Generaldirektion Binnenmarkt in der Kommission, erarbeitet Richtlinien, vertritt die EU bei der FATF und koordiniert sich in einem Kontaktausschuss mit den Mitgliedstaaten. Bei konkreten Fällen auf europäischer Ebene arbeitet “OLAF”, die Betrugsbekämpfungsbehörde innerhalb der Kommission, punktuell mit FIUs zusammen, während “Europol”, die Polizeibehörde der EU, kürzlich eine eigene Abteilung für Ermittlungen gegen Finanzkriminalität in Europa gemeinsam mit den FIUs eingerichtet hat. 

 

Neuer Schwung aufgrund von Skandalen?

Die bereits erwähnten Skandale, welche den europäischen Binnenmarkt gezielt zur Geldwäsche nutzten, sorgen anscheinend für einen geringeren Abstand zwischen der fünften Geldwäscherichtlinie in 2018 (5AMLD) und der sechsten Geldwäscherichtlinie (6AMLD), welche ab kommenden 03. Dezember inkrafttreten wird. Ziel ist die Definition für Geldwäsche, ihre Vortaten und die grenzüberschreitende Strafbarkeit auf EU-Ebene zu erweitern und zu vereinheitlichen

Neben neuen expliziten Geldwäscherichtlinien wurde letztes Jahr in der “Bankenrichtlinie” die Rolle von Aufsichtsbehörden weiter ausgebaut und mit Zugang zu geheimen Finanzinformationen für die FIUs erleichtert. Ebenfalls im letzten Jahr verabschiedete die Kommission ein “Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Geldwäsche”, welches Schwachstellen im Regelwerk anpacken sollte. Das Parlament und der Rat reagierten mit der Aufforderung zu einem stärker harmonisierten Regelwerk, besserer Koordinierung und Aufsicht der FIUs. Zum Januar 2020 wurde dann auch bereits die “Europäischen Bankenaufsichtsbehörde” (EBA) auf eine stärkere Aufsicht des Finanzsystems bzgl. Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung rechtlich verpflichtet.

Die EU intensivierte ihre Maßnahmen parallel zu der globalen Intensivierung der Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung und die Kommission veröffentlichte 2016 einen Aktionsplan und ermöglichte 2019 in einer Richtlinie die bessere Auswertung von Finanzinformationen zu diesem Zweck. Seit 2010 wird zudem über das “Terrorist Finance Tracking Programme” (TFTP) der USA ein gezielter Informationsaustausch mit der EU über Europol ermöglicht. Die erst kürzlich erfolgten Anschläge in Europa ließen einige Regierungschefs sowie die Innenminister der Mitgliedstaaten entschiedenere Maßnahmen gegen Terrorismusfinanzierung fordern.     

 

Ein ehrgeiziger Plan und viele Debatten

Im Frühjahr diesen Jahres stellte die Kommission dann einen “Aktionsplan” gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung mit konkreten Vorschlägen für Anfang 2021 vor. Die sogenannten “sechs Säulen” des Plans sind:

  1. die wirksame Überwachung der Mitgliedstaaten durch Kommission und EBA,
  2. ein neues stärker harmonisiertes Regelwerk,
  3. der Vorschlag über eine “auf EU-Ebene angesiedelte Aufsicht”,
  4. der Vorschlag über einen EU-Mechanismus zur Koordinierung der FIUs,
  5. Leitlinien zur Rolle öffentlich-privater Partnerschaften zum Datenaustausch, sowie
  6. überarbeitete und mit der FATF und Mitgliedstaaten koordinierte Listen von Drittländern. 

 

Die aktuelle Veröffentlichung der “FinCEN Files” brachte schwere Vorwürfe gegen Europas Großbanken, während Abgeordnete des Europäischen Parlaments die Halbherzigkeit und Überforderung in der Umsetzung, Koordinierung und Aufsicht kritisierten. Die Kommission verwies auf die theoretisch strengsten Regeln der Welt und leitet bereits Verfahren wegen Vertragsverletzungen gegen Mitgliedstaaten ein. 

Transparency International spricht gar von einer vollständigen Umsetzung der Regeln in lediglich elf EU-Staaten, während Banken aus insgesamt 25 EU-Staaten in die bekannten Skandale verwickelt gewesen sind. Eine neue europaweite Aufsicht, welche von Parlamentarier- und ExpertInnen Rückendeckung bekommt, hängt jedoch noch von der Zustimmung der Mitgliedstaaten ab, während die EBA bereits ihre mangelnden Kompetenzen beklagt. Bezüglich ihres Aktionsplan kam es Ende September zu einer Anhörung der Kommission mit Parlamentarier- sowie externen ExpertInnen, welche unisono den Aktionsplan begrüßten. 

Valdis Dombrovskis (Kommissar für Handel) verwies auf die Umsetzung bisheriger Richtlinien in verpflichtende Gesetze, während insbesondere oppositionelle Abgeordnete auf deren tatsächliche Umsetzung pochten. Sie betonten zudem die mangelnde Konfiszierung von Geldern und die Intransparenz wirtschaftlicher Eigentümer von Unternehmen. Vertreter der Finanzinstitute wünschten hingegen klare Meldungsregeln in einem europäischen Binnenmarkt und beklagen häufig mangelnde Rückmeldung der Behörden auf ihre Verdachtsmeldungen.

Der größte Streitpunkt scheint jedoch die Konzeption einer zukünftigen Aufsichtsbehörde zu sein. Die Vorschläge ziehen sich von einer neuen, unabhängigen Behörde zur Kontrolle der FIUs sowie eigenen Investigationen grenzüberschreitender Fälle bis zu einer eher koordinierenden Funktion oder einem Ausbau der Kompetenzen der EBA, quer durch Kommission, Parlamentarier und auch nationale Behörden

Neben dem komplexen grenz- und sektorübergreifenden Charakter der Geldwäsche stellt auch die Harmonisierung, insbesondere des Meldewesens, eine entscheidende Herausforderung jener zukünftigen Behörde dar. Vorreiter sind das bereits angesprochene “European Financial and Economic Crime Centre” (EFECC) bei Europol sowie die sogenannte “Europäische Staatsanwaltschaft” (EuStA), welche sich bald mit Fällen der Finanzkriminalität in den meisten Mitgliedstaaten befassen werden.   

 

Die Wirkung der deutschen Ratspräsidentschaft

Deutschlands derzeitiger Vorsitz im Rat der EU fällt nicht nur mit der gleichzeitigen beginnenden zweijährigen FATF-Präsidentschaft sowie der Vizepräsidentschaft bei der Egmont-Gruppe zusammen, sondern aktuell in eine durch Skandale beschleunigte Debatte. 

Bereits Ende 2019 veröffentlichte das Bundesministerium der Finanzen (BMF) seine erste “Strategie gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung” als “Nationale Risikoanalyse”, wie seit der 4. Geldwäscherichtlinie gefordert. Laut Punkt 10 der 11-Punkte Strategie engagiert sich die Bundesregierung für eine effektiven Schutz des europäischen Binnenmarkts durch stärkere Harmonisierung, Informationsaustausch sowie der langfristigen Prüfung einer EU-Aufsichtsbehörde. 

Den Aktionsplan der Kommission begrüßte Michael Roth, Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt, und nannte “das Vorgehen gegen Geldwäsche […] ein zentrales Anliegen der deutschen Ratspräsidentschaft”. Im Juli reagierte das BMF zudem mit einem “16-Punkte-Aktionsplan” (auf den Wirecard-Skandal), der über eine Initiative eine Neuregelung der Zuständigkeiten und Datenzugriffe der FIUs auf europäischer Ebene erreichen wollte. 

Eine Delegation des Bundestages und -rates beim gemeinsamen parlamentarischen Kontrollausschuss von Europol Ende September sprach sich indes dafür aus, mit einer stärkeren europäischen Strafverfolgungsbehörde als “eine Art europäisches FBI” gegen Geldwäsche vorzugehen zu wollen. Die BaFin fordert außerdem ein europäisches, zentralisiertes Transparenzregister zur Aufklärung komplexer internationaler Fälle von Finanzkriminalität, an welcher schätzungsweise allein in der EU bis zu 1,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukt beteiligt sind.    

Im September bezeichnete das BMF die Stärkung des Rechtsrahmens sowie die schnelle Etablierung einer “europäischen Geldwäsche-Aufsicht” als Vorhaben der Ratspräsidentschaft und war bereits Teil einer Initiative für eine solche Behörde von sechs Mitgliedstaaten im November 2019. Im Rahmen der Ratspräsidentschaft sprach sich die Bundesregierung in einem Arbeitspapier der Mitgliedstaaten jedoch dafür aus, die Aufsichtsbehörde lediglich für den Finanzsektor zu installieren, da sich die Vorschriften zwischen Ländern zu deutlich unterscheiden. Im Juli beschlossen die Abgeordneten des Europäischen Parlaments, auch im Hinblick auf den Aktionsplan der Kommission, jedoch genau das, weshalb oppositionelle Abgeordnete von einer Enttäuschung sprachen. 

Unter dem Vorsitz von Bundesfinanzminister Olaf Scholz unterstützen die EU-Wirtschafts- und FinanzministerInnen dann im November die Vorschläge der Kommission, wobei “die Schaffung einer europäischen Geldwäscheaufsicht mit direkten Aufsichtsbefugnissen und eines Koordinierungs- und Unterstützungsmechanismus” für FIUs im Fokus stehen soll. 

Die europäische Aufsicht soll dabei die nationalen Aufsichten (z.B. BaFin oder FIU) bei “klar definierten” und “außergewöhnlichen Fällen” unterstützen. Olaf Scholz bezeichnete die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ebenfalls als “Top Priorität” der Ratspräsidentschaft, sprach von einem “wichtigen Zeichen” bzgl. der europäischen Bemühungen sowie dem “dringenden Handlungsbedarf” aufgrund vergangener Skandale.    

 

“Harmoni(e)”sierung oder Flickenteppich? Ein kritischer Ausblick

Während die oben genannten Beschlüsse als Grundlage für eine supranationale Aufsicht und wichtigen Schritt hin zu einer finalen Gesetzgebung zahlreich begrüßt worden, teilten kritische Beobachter auch ihre Bedenken, dass die tatsächliche Handlungsbereitschaft der Aufsicht letztendlich über weitere konkrete Skandale entscheiden könnte.  

Die Skandale der letzten Jahre scheinen den politischen EntscheidungsträgerInnen der entscheidenden Finanzzentren zu reichen. So sehr all das “dreckige Geld” aus Korruption, Drogenhandel und Terrorismus aus fernen Gegenden der Erde stammt, sind es eben doch Großbanken in New York, London oder eben Frankfurt, die über Korrespondenzbanktätigkeiten und ihr eigenes Privatbanking große Summen in Immobilien und anderen Luxus im vermeintlich sauberen “Westen” waschen (lassen).   

Öffentlicher Druck bewegt die EU nun offenbar zur stärkeren Durchsetzung ihrer “strengsten Regeln der Welt”. Entscheidend wird neben der Struktur jener kontinentalen Aufsicht auch die Verpflichtung jedes einzelnen Mitglieds bzgl. der Regel-Harmonisierung sein. Denn jedes Schlupfloch des europäischen Binnenmarkts wird von Geldwäschern genutzt, wie auch vermeintlich entfernt das damit verbundene nationale “Golden Visa Programme” zeigt. Die jüngsten entschlossenen Schritte der EU und das Einknicken der betroffenen Länder (insb. Zypern und Malta) lassen allerdings auch hier hoffen. 

Ein Blick über den anstehenden Politikwechsel auf der anderen Seite des Atlantiks lässt auf ein transatlantisches Momentum wie zur Gründung der FATF hoffen, falls der nächste US-Präsident seinen angekündigten Einsatz für ein transparentes globales Finanzsystem gegen Steueroasen, gestohlene öffentliche Gelder und Briefkastenfirmen wahr macht. Die parteiübergreifend getragenen Initiativen der letzten Zeit könnten zumindest letztere in Bedrängnis bringen, während sich die zunehmende geopolitische Rivalität mit China auch im globalen Finanzsystem niederschlagen wird.

Deutschlands Potenzial in der derzeitigen Skandal getriebenen Betriebsamkeit, die Synergie einer FATF und der EU-Ratspräsidentschaft zu nutzen, ist enorm, und es scheint auch nicht an Einsatz oder Vorschlägen zu mangeln. Doch die durchaus zu kritisierende mangelnde Koordination auf nationaler Ebene, welche die anstehende eigene Prüfung durch die FATF zur Blamage werden lassen kann, und der schmerzhafte Wirecard-Skandal sollten zu Demut und einem eigenen nationalen Kraftakt inspirieren.     

Es braucht eine kongruente Regulierung, Datenaustausch und grenzüberschreitende Investigationen, um zu verhindern, dass der europäische Binnenmarkt nicht mehr zum Transit schmutziger Gelder genutzt wird. Eine Offenheit für den Nutzen von künstlicher Intelligenz zur Datenanalyse von digitalen Transparenzregistern und Möglichkeiten zum effektiven Transaktionsmonitoring über maschinelles Lernen und Blockchain sollten von einer modernen europäischen Aufsicht gefördert werden.
 

P.S.: Im Rahmen des “Open Think Tank Networks werden Mitglieder von foraus aus der Schweiz, “Ponto” aus Österreich und von Polis180 2021 ein Paper zur zukünftigen Kooperation in der Bekämpfung von Geldwäsche zwischen EU, Schweiz und dem Vereinigten Königreich nach dem Brexit veröffentlichen!

 

Bis Ende des Jahres veröffentlichen wir auf dem Polis Blog exklusive Beiträge auf deutsch und englisch im Rahmen unseres neuen Projekts Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft von jungen Europaexpert*innen analysiert. Unser Fokus liegt dabei auf den priorisierten Themen der deutschen Ratspräsidentschaft wie Flucht und Migration, Klimawandel, der Umgang mit Einschränkungen von Pressefreiheit und Justiz z.B. in Belarus, der Europäische Aufbauplan, Brexit, Digitalisierung, Multilateralismus sowie Rechtsstaatlichkeit.

Das Projekt wird gefördert vom Auswärtigen Amt.

  1. Zeigt die Berliner Libyen-Konferenz echte Resultate?
  2. Die europäische Automobilindustrie zwischen Rezession und Modernisierung
  3. Жыве Беларусь! Belarus’ einzigartige Protestbewegung entzieht sich jeglicher Labels
  4. Georgia’s youth is taking European association to another level
  5. May a hard Brexit clear the air after all?
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Bildquelle via AK Glück

 

 

Key Takeaways 

Time for a stronger EU banking supervision to close financial loopholes(?)

The Panama or Paradise Papers, Lux or Swiss Leaks, Russian or Azerbaijani Laundromat, golden visas and the latest FinCEN files make for quite a few scandals in recent years. Money laundering and terrorist financing (more relevant since 9/11) are undeniably one of the most complex challenges to global governance. Offshore finance centres and tax havens are subject to massive tax and transparency avoidance. According to the UN, “the estimated amount of money laundered globally in one year is 2 – 5% of global GDP, or $800 billion – $2 trillion in current US dollars.”

In 1989, the G7 founded the Financial Action Task Force (FATF). The goal was to set new global standards of customer identification, in surveillance and reporting of financial flows and in sharing information with national Financial Intelligence Units (FIU). The World Bank, the international monetary fund (IMF) and the UN coordinate on a global level, with recommendations by the FATF. Founded in 1995 in Brussels, the Egmont Group instead coordinates financial intelligence consisting of 166 national FIUs. 

On 3rd December, the 6th European Anti-Money Laundering Directive (6AMLD) will be introduced with the aim to harmonise the definition of money laundering across the EU, expand regulatory scope and foster the cooperation between all 27 member states. Another (long-term) goal is to move towards EU-level supervision. The leaked FinCEN Files last September put a spotlight on European banks. The European Parliament criticises the EU’s weak banking supervision, while the European Commission continues to take legal action against member states that fail to implement AML rules

The bottom line is: the EU’s plan to centralise its financial supervision is challenged by different interest levels. There is no such body in the EU yet, but there is also no mutual understanding of what that institution should look like. It’s not only a question of competences or subsidiarity. It’s rather the complex nature of money laundering that creates difficulties for all to agree to a single EU authority. Europol’s EFECC or the European Public Prosecutor’s Office (EPPO) will soon deal more with financial and economic crime. But what can Germany explicitly do during its EU Council presidency? 

Its current FATF presidency plus a German Egmont Group vice-chair might work in favor of the federal government’s commitment to European harmonisation, data exchange or a long-term review of a supervisory authority. Europe’s finance ministers have just agreed to a new AML action plan, including the implementation of a EU framework or the establishment of a single EU rule-book. Finance minister Olaf Schulz prioritises the fight against money laundering and terrorist financing during the EU Council presidency, but the need for action should not only be driven by scandals. 

Peter believes that Germany should use its potential during these two presidencies (EU Council & FATF). Because what Europe’s financial sector needs are joint regulations, and cross-border data exchange and AML investigations. Artificial intelligence will help to push for the idea of digital shared utilities, as much as machine learning and blockchain can help with transaction monitoring, which could all be supervised by a single European finance authority in the future. 

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Peter studierte Sprach-, Politik- und sozialwissenschaftliche Regionalwissenschaften in Deutschland und der Republik China. Seit Anfang 2019 ist er als Analyst für Geldwäsche zuerst bei einer Großbank und später bei einem “Fintech” in Berlin tätig. Seit Juni 2019 ist er bei Polis180 und seit Kurzem hauptsächlich im Programm connecting Asia aktiv.

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