Auch die AfD macht Europawahlkampf – aber eher gegen die EU. Die Alternative für Deutschland möchte das Europaparlament “abschaffen”. Doch dafür müsste das europäische Primärrecht geändert werden. Die Kompetenzen hierfür haben aber nur die Mitgliedsstaaten selbst. Deshalb lässt sich diese Forderung schlicht nicht auf europäischer Ebene umsetzen.
Ein Kommentar von Nikolas Klausmann
Vor der Europawahl, die am 23. bis 26. Mai 2019 stattfindet, polarisiert die Alternative für Deutschland mit extremen politischen Zielen. Sie möchte unter anderem mit der Forderung der „Abschaffung“ des EU-Parlamentes Stimmen gewinnen. Konkret ist im Europawahlprogramm der AfD zu lesen: „Das undemokratische EU-Parlament mit seinen derzeit (…) 751 Abgeordneten wollen wir abschaffen“. Zwar wird das Europäische Parlament aus verschiedensten politischen Richtungen als reformbedürftig bezeichnet. Die AfD ist jedoch die einzige, in Deutschland zur Wahl antretende, maßgebliche Partei, die eine Beseitigung des Organs fordert. Damit stellt sie sich gegen vielseits befürwortete Bestrebungen zur Stärkung von Demokratie und Transparenz.
Doch könnte die AfD – im sehr wahrscheinlichen Fall ihres Verbleibs im Europäischen Parlament – dort überhaupt zur Abschaffung des Organs beitragen und damit ihr Wahlversprechen einlösen? Zur Beantwortung dieser Frage geht dieser Beitrag zunächst kurz auf die These ein, das Organ sei „undemokratisch“. Anschließend wird dargestellt, wie sich das Parlament tatsächlich „abschaffen“ ließe und ob es Parallelen zwischen dem europäischen Recht und der deutschen Verfassung bezüglich eines solchen Vorgangs gibt. Das Fazit stellt dar, warum diese Forderung gerade im Wahlkampf um Sitze des Europäischen Parlaments nicht im politischen Sinne, sondern bereits aufgrund fehlender Kompetenzen dieses Organs deplatziert ist.
1. Anhaltspunkte für ein Demokratiedefizit?
Die Untersuchung der Organe der Europäischen Union hinsichtlich deren demokratischer Legitimation ist viel bemühte Thematik der Forschung und Politik. Untersucht wird in diesem Zusammenhang neben der Möglichkeit eines “strukturellen Demokratiedefizits” (die Nichtexistenz einer „europäischen Öffentlichkeit“), auch ein potentielles „institutionelles Demokratiedefizit“ (Ausgewogenheiten im institutionellen Gefüge der Europäischen Union).
Ein solches könnte beispielsweise deshalb vorliegen, weil gemäß Art. 294 AEUV weder das Europäische Parlament, noch der Rat der EU – die europäischen Institute der Legislative, vgl. Art 12 I EUV – ein Initiativrecht im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens besitzen. Ebenfalls ist die Anzahl der Abgeordneten eines Mitglieds im Europäischen Parlament nicht direkt proportional zu seiner Bevölkerungsgröße (sog. degressiv proportionale Repräsentation), vgl. Art 14 II EUV. Der Kritik an dieser institutionellen Ausgestaltung wird mit einem Verweis auf die Grundsätze der Effizienz, der Pluralität und der Solidarität begegnet.
2. Wie ließe sich das EU-Parlament „abschaffen“?
Was meint die AfD mit dem Begriff des „Abschaffens“? Der Duden schlägt als Synonyme die Begriffe „aufheben, außer Kraft setzen, beseitigen“ vor. Es soll eine Situation ohne Existenz des Organs geschaffen werden – so das Versprechen. Diese Interpretation bestätigte Jörg Meuthen kürzlich ausdrücklich.
Der Grund für das Bestehen des Europäischen Parlaments ist dessen Verankerung in Art. 13 und 14 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und Handlungskompetenzen des Organs, beispielsweise im Bereich der Rechtssetzung werden im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) definiert. Beide Verträge sind Teil des sogenannten europäischen Primärrechts. Dabei handelt es sich – im Gegensatz zum europäischen Sekundärrecht – nicht um von der EU erlassene Legislativakte, sondern um von den Mitgliedsstaaten ursprünglich geschlossene völkerrechtliche Verträge. Sie bilden die Basis für das Bestehen der EU und die Handlungsfähigkeit ihrer Institutionen.
Daher ist eine „Abschaffung“ des EU-Parlaments nur mit einer Änderung des europäischen Primärrechts möglich. Doch wie könnte die AfD als Teil des Parlamentes eine Primärrechtsänderung mit entsprechendem Inhalt herbeiführen bzw. zu einer solchen beitragen?
3. Änderung des Europäischen Primärrechts
Art. 48 EUV regelt die Änderung der Verträge, also des EUV und des AEUV. Diese Norm stellt somit lex spezialis zu den allgemeinen Vorgaben aus dem Völkervertragsrecht, vgl. Art. 39 WVK ff., dar. Den dort dargelegten, verschiedenartigen Änderungsverfahren ist grundsätzlich gemein, dass sie der mitgliedstaatlichen Zustimmung bedürfen und nicht allein durch Rechtshandlungen der Organe der Europäischen Union bewirkt werden können. Das folgt auch aus deren völkerrechtlichem Ursprung.
Initiiert werden kann ein Änderungsverfahren von der Regierung jedes Mitgliedstaates, dem Europäischen Parlament und der Kommission. Als Teil des Parlamentes könnte die AfD daher grundsätzlich ein Änderungsverfahren anstoßen. Aber schon die Zulassung der Initiative hängt von der einfachen Mehrheit des Europäischen Rates ab. Sollte eine solche nicht zustande kommen, wäre die Initiative aus dem Parlament schon im Keim erstickt.
Nach erfolgreicher Initiative, hat ein Konvent von Vertretern und Vertreterinnen der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission anschließend den Auftrag, die Änderungsentwürfe zu prüfen. Das Ergebnis dieser Prüfung wird nun der Regierungskonferenz – ausschließlich als Empfehlung – weitergeleitet. Diese besteht aus Vertretern und Vertreterinnen der Regierungen der Mitgliedstaaten. Bis zu diesem Punkt könnte die AfD als Teil des EU-Parlaments auf die Ausgestaltung dieser Empfehlung einwirken, wenn auch nur sehr eingeschränkt. In allen folgenden Schritten versiegt jedoch die Einflussnahme aller EU-Institutionen vollständig.
Diese Regelung ist nachvollziehbar: Die EU wurde auf Basis von Verträgen zwischen den Mitgliedsstaaten geschaffen; also auf Basis von Einigungen zwischen diesen. Der Inhalt solcher Verträge kann nur durch eine zeitlich nachgelagerte Einigung eben dieser Vertragspartner verändert werden.
4. Das Parlament auf europäischer und deutscher Ebene
Interessanterweise richtet sich aber nicht das Recht selbst gegen eine entsprechende Gesetzesänderung. An dieser Stelle unterscheidet sich das europäische vom deutschen Recht. Unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten und sonstigen politischen Erwägungen stünde einer -jedenfalls ersatzlosen – Abschaffung des deutschen Bundestages die Verfassung selbst entgegen. Für eine entsprechendes Vorhaben müsste Art. 20 GG geändert oder verworfen werden, denn: Gesetzgebung ohne Parlament wäre mit der Gewährleistung eines Kernbestands des demokratischen Prinzips unvereinbar. Eine Verfassungsänderung ist dem Grunde nach möglich, vgl. Art. 76 II & III GG, Art. 79 I GG, bedarf aber jedenfalls einer zweidrittel Mehrheit des Bundestages und des Bundesrates.
Gegen eine entsprechende Änderung schützt sich die deutsche Rechtsordnung jedoch u.a. in diesem Einzelfall mit der sog. „Ewigkeitsklausel“ selbst. Sie sieht in Art. 79 III GG eine Bestandsgarantie für die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze, namentlich auch den Erhalt der Volksouveränität vor. Eine solche ist aber nur gewährleistet, wenn das staatliche Handeln demokratisch legitimiert ist. Bei einem ersatzlosen “Abschaffen” des Bundestages wäre das wohl nicht weiter der Fall. Daher sind gesellschaftliche Mehrheitsverhältnisse für ein entsprechendes Vorhaben nicht ausschlaggebend. Die aus Art. 20 GG ableitbaren staatsorganisatorischen Grundsätze ließen sich auf deutscher-nationalen Ebene nicht “abschaffen”. Politischer Wille könnte daran nichts ändern.
Auf europäischer Ebene ist diese Argumentation nicht übertragbar. Hier entwickelte sich Demokratie zwar von einer politischen Forderung, ohne Status eines Rechtsprinzips, zur verbindlichen primärrechtlichen Vorgabe (s.o.). Die Ewigkeitsklausel aus der deutschen Verfassung findet auf unionsrechtlicher Ebene jedoch keine Entsprechung. Deshalb ist jede Primärrechtsänderung dem Grunde nach möglich.
5. Das populistische Wahlkampfverhalten der AfD
Der „Abschaffung“ des Europäischen Parlamentes stellt sich zwar kein, der Ewigkeitsklausel der deutschen Verfassung entsprechender, unionsrechtlicher Schutzmechanismus entgegen. Für die Beseitigung des Organs wäre jedoch eine Änderung des Europäischen Vertragswerkes notwendig. Hierzu würde es der Einstimmigkeit der Vertragspartner – der europäischen Mitgliedstaaten – bedürfen. Ausschließlich diese besitzen entsprechende Änderungskompetenzen. Das bedeutet: Die Forderung lässt sich schlicht nicht auf europäischer Ebene umsetzen.
Es ist legitim, sich Mitspracherechte in einem Parlament sichern zu wollen, solange es dieses noch gibt – So argumentierte der AfD Europawahlkandidat Guido Reil gegen den Vorwurf der Widersprüchlichkeit. Es ist dagegen gegenläufig, gerade im Wahlkampf um Sitze des EU-Parlamentes dessen Abschaffung zu fordern. Denn dies stellt eine illusorische Wahlforderung im Europawahlkampf und damit Populismus dar.
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Bildquelle: Frederic Köberl (via unsplash)
Nikolas Klausmann studierte Rechtswissenschaft in Würzburg und Seoul. Seit 2017 arbeitet und promoviert er an der Humboldt Universität zu Berlin zum Verfassungs- und Europarecht, sowie zum Recht der Energiewende. Polis180 unterstützt er als Mitglied seit 2017.