space

Azərbaycan və Avropa Birliyi: İnteqrasiya əvəzinə əməkdaşlıq

Azerbaijan and the EU: Cooperation instead of integration

space

Author: Rusif Huseynov (Baku)
For author info see below

“Şərq Tərəfdaşlığı” proqramının altı ölkəsi arasında Azərbaycan xüsusi mövqeyə malikdir: Gürcüstan, Moldova və Ukrayna qərbmeylli siyasətə üstünlük verdiyi halda, Ermənistan və Belarus rəsmi olaraq rusiyayönümlü düşərgədədir. Azərbaycan isə bu iki blokun heç biri ilə özünü bağlamamaq yolunu seçmişdir.

Maraqlıdır ki, 1990-cı illərdə bir sıra Avropa strukturlarına qoşulan və Qərbə inteqrasiyada marağını daima vurğulayan Azərbaycanda Avropa yolu təbii, tarixi cəhətdən zəruri və dönüşü olmayan bir proses hesab olunur və müzakirə edilirdi. Bu narrativ 2000-ci illərin birinci yarısında həm kütləvi informasiya vasitələrində, həm də akademik dairələrdə dominant mövzulardandı.

Başqa sözlə, “Şərq tərəfdaşlığı”na Azərbaycanın qərbyönümlü kursunun hələ milli gündəmdə olduğu bir vaxtda start verilmişdi. Lakin tədricən bu kurs balanslaşdırma siyasətini həyata keçirmək üçün dəyişikliyə məruz qaldı. Nəticədə, assosiativ sazişi üzrə 2010-cu ildə başladılmış danışıqlar Azərbaycan hakimiyyətinin bu sazişə artıq maraq göstərməməsi səbəbi ilə 2013-cü ildə dayandırıldı; əvəzində Avropa Birliyinə (AB) enerji sahəsində əməkdaşlıq və strateji tərəfdaşlığa dair sazişlər təklif edildi. AB ilə assosiativ və hərtərəfli sərbəst ticarət sazişləri imzalamış, həmçinin vizasız rejimlərə keçmiş Gürcüstan, Moldova və Ukraynadan fərqli olaraq, Azərbaycan inteqrasiyadan daha çox əməkdaşlıqda maraqlı görünür və AB ilə münasibətləri normativ çərçivəyə salmaqda tələsmir. Belə bir mövqe müxtəlif amillərlə izah edilə bilər.

Əvvəla, 2000-ci illərin ortalarından başlayaraq neft sənayesinin yaratdığı böyük dividentlər Azərbaycanda resurs millətçiliyini artırdı: hökumət milli resurslara nəzarəti bölüşməmək üçün inteqrasiya layihələrinə daha az həvəs göstərməyə başladı. Bu, Azərbaycana hər hansı bir blokun maliyyə yardımına ehtiyac duymamağa, onların inteqrasiya layihələrinə qoşulmamağa, nisbətən müstəqil və neytral siyasət yürütməyə maliyyə cəhətdən imkan verdi.

Bundan əlavə, Azərbaycan tərəfi öz neft və qaz ixracı üçün vacib istehlakçı olan AB ilə qarşılıqlı fəaliyyətində enerji məsələsini prioritetə çevirməyə çalışır. Cənub Qaz Dəhlizinin təşəbbüskarlarından və memarlarından biri kimi Azərbaycan hazırda AB ilə Orta Asiya (eləcə də Yaxın Şərq) arasında enerji təchizatı və nəqliyyat əlaqələrində strateji iştirakçıya çevrilir. Məhz buna görə Azərbaycan AB ilə dialoqda fərqli bir səviyyə və ya format təklif etmək iqtidarındadır.

Bundan əlavə, Brüsselin Dağlıq Qarabağ məsələsində qeyri-aydın mövqeyi AB-Azərbaycan münasibətlərinə mənfi təsir göstərir. Avropa institutlarının sənədlərində adətən Gürcüstan, Moldova və Ukrayna ərazilərinin işğalı vurğulansa da, Azərbaycanın oxşar probleminə laqeyd yanaşılır. Prezident İlham Əliyevin də dediyi kimi, sənədlərdə “Ermənistanla Azərbaycan arasındakı münaqişənin Azərbaycanın ərazi bütövlüyünə əsaslanan həllinə dair dəqiq ifadələrin” olmaması Bakının assosiativ sazişdən imtina etməsinin səbəblərindən biri idi.

Bundan əlavə, son illərdə Azərbaycan Trans-Atlantik təşkilatlarla münasibətlərini dərinləşdirmək istədikləri zaman “Şərq Tərəfdaşlığı”nın üzv-dövlətlərinin asanlıqla Rusiyanın sərt reaksiyasına hədəf ola biləcəyini ehtiyatla izləmişdir. 2008-ci il Rusiya-Gürcüstan müharibəsi Tiflisin AB-yə və NATO-ya meylli fəal siyasətinə Moskvanın reaksiyası olduğu kimi, Ukrayna da qərbyönümlü Avromaydan inqilabından sonra Krımın ilhaqı və Donbas münaqişəsi ilə cəzalandırılmışdı. Rusiyanın təzyiqi ilə Ermənistanın keçmiş prezidenti Serj Sərkisyan isə 2015-ci ildə assosiativ sazişi imzalamaqdan imtina etmişdi. “Şərq Tərəfdaşlığı” ölkələrinə qarşı sərt siyasət tətbiq etməklə Moskva onların Rusiyanın maraqlarının strateji və müstəsna sahəsi olan Yaxın Xaricə mənsubluğunu vurğulayır. AB-nin sərt gücünün yoxluğu fonunda Kremlin aqressiv siyasəti Azərbaycanın inteqrasiya layihələrinə marağını itirməyə başladığı dövrə təsadüf edirdi.

Paralel olaraq, Azərbaycan cəmiyyəti isə illər keçdikcə Qərbin inteqrasiya perspektivləri ilə bağlı məyusluq yaşadı. Cəmiyyətdəki narrativ hələ də Azərbaycanı dünyəvi və Avropa ölkəsi kimi görsə də, yerli mentalitet türk, müsəlman və Qafqaz elementlərinə zidd olan bəzi Avropa dəyərlərini (məsələn, geylərin hüquqları) qəbul etməyə bilər. Eyni zamanda, AB, “Şərq Tərəfdaşlığı” və ya AB-Azərbaycan əməkdaşlığının fərdi aspektləri barədə əhalinin mövqeyini qiymətləndirmək üçün kifayət qədər məlumatların olmamasını da qeyd etmək lazımdır.

Azərbaycan hökuməti tərəfindən həyata keçirilən balanslaşdırma siyasəti ölkənin AB də daxil olmaqla hər hansı siyasi və ya hərbi blokun dərin inteqrasiya proseslərindən kənarda tutmağa hesablanıb. Əvəzində əsas diqqət enerji və nəqliyyat layihələri vasitəsilə əməkdaşlığa yönəldilmişdir. Buna görə də, “Şərq Tərəfdaşlığı” proqramının Azərbaycan üçün nə qədər müsbət və ya mənfi olduğunu qiymətləndirmək bir qədər çətindir. Amma bir məsələ aydındır: indiki proseslərdən asılı olmayaraq, Azərbaycanın taleyi , xüsusən ticarət və dəyərlər baxımından Avropa Birliyi ilə bağlıdır. AB Azərbaycanın əsas ticarət tərəfdaşı və Azərbaycanın karbohidrogen resurslarının ixracatı üçün əsas məkandır. AB hazırda Azərbaycanın xarici ticarət dövriyyəsinin az qala yarısını –  40%-dən çoxunu təşkil edir və ölkənin neft və qeyri-neft sektorlarında ən böyük birbaşa xarici investor olaraq qalmaqdadır. Son illərdə Avropa ölkələri Azərbaycan iqtisadiyyatına ən azı 16 milyard ABŞ dolları dəyərində sərmayə qoymuşdur.

Mən şəxsən “Şərq Tərəfdaşlığı”nın bəlkə yeni bir format ilə və ad altında ilə davam etməsinin lazım olduğuna inanıram. Yenilənmiş bir çərçivə indiki standart yanaşma yerinə “Şərq Tərəfdaşlığı”nın hər bir üzv-dövlətinə onun AB qurumlarından gözlənti və ehtiyaclarını nəzərə alaraq, xüsusi, fərdi yanaşma təklif edə bilər. Bundan əlavə, dondurulmuş münaqişələrə və separatçı bölgələrə, o cümlədən Dağlıq Qarabağa birmənalı mövqe AB-nin imicini yaxşılaşdırar. Bunun müqabilində Azərbaycan liberal dəyərlər, effektiv idarəetmə və davamlı inkişaf təcrübələrini mənimsəmək üçün “Şərq Tərəfdaşlığı” proqramında iştirakını davam etdirməkdə maraqlı olmalıdır.

Azerbaijan holds an exclusive position amongst the six Eastern Partnership (EaP) countries: while Georgia, Moldova and Ukraine have prioritized pro-Western policies, Armenia and Belarus are officially in the pro-Russian camp. Azerbaijan, however, has opted not to align itself with either bloc.

Interestingly, the European path was considered and discussed in this Caspian nation as something natural, historically necessary and irreversible from the late 1990s when it joined various pan-European structures and constantly emphasized its interest to go westward. This narrative dominated both mass media and academia in the first half of the 2000s.

In other words, the EaP was launched at a time when the topic of Azerbaijan`s pro-Western course was still on the national agenda. Nevertheless, this line was gradually reversed to accommodate a so-called balancing policy. As a result, the negotiation of the Association Agreement (AA), launched in 2010, was stopped in 2013 when the Azerbaijani authorities stated that they were no longer interested in the deal, offering the EU agreements on energy cooperation and strategic partnership instead. Unlike Georgia, Moldova and Ukraine, all of which have signed Association Agreements, comprehensive free trade agreements (DCFTAs) and reached visa-free regimes with the EU, Azerbaijan seems more interested in cooperation rather than integration, thus stopping short of regulatory alignment. Such a position could be explained by various factors.

First of all, the huge dividends generated by the petroleum industry from the mid-2000s onwards boosted resource nationalism in Azerbaijan: the government became less enthusiastic about integration projects in order not to share its control over national resources. This led to and financially enabled Azerbaijan to pursue a relatively independent and neutral policy by avoiding the integration frameworks of any blocs and resisting the need for financial aid from them.

Moreover, energy is what the Azerbaijani side always strives to prioritize in its interactions with the EU, since the latter is an important destination for Azerbaijan’s oil and gas exports. As one of the promoters and architects of the Southern Gas Corridor, Azerbaijan is currently turning into a vital actor in energy supply and transport between the EU and Central Asia (as well as the Middle East). It may afford a different level/format for dialogue with the EU.

In addition, Brussels’s unclear position toward the Nagorno-Karabakh issue contributes negatively to EU-Azerbaijan relations. Documents by European institutions usually highlight the occupation of Georgian, Moldovan and Ukrainian territories, but simultaneously neglect the case of Azerbaijan. The lack of “a very precise wording about [the] resolution of the conflict between Armenia and Azerbaijan based on [the] territorial integrity of Azerbaijan” was one of the reasons of Baku`s rejection of the Association Agreement, according to President Ilham Aliyev.

Besides, Azerbaijan has cautiously observed over the years how other EaP member-states might easily become targets for Russia’s harsh reaction once they seek to deepen their relations with trans-Atlantic organizations. While the 2008 Russian-Georgian war was Moscow’s response to Tbilisi’s enthusiastic pro-EU and pro-NATO policies, Ukraine, after the pro-Western Euromaidan revolution, was punished with the annexation of Crimea and the Donbas conflict in a similar manner. Under Russian pressure, the former Armenian President, Serzh Sargsyan, refused to sign the Association Agreement in 2015. By using coercive policy on the EaP countries, Moscow repeatedly underlines that they belong to the “Near Abroad”, the strategic and exclusive area of Russian interests. The Kremlin`s assertive policy, in the absence of EU hard power, coincided with the period when Azerbaijan began losing its interest in integration projects.

In the meantime, the Azerbaijani society seems to somehow have been disillusioned with the prospect of Western integration over the years. While the popular narrative still sees Azerbaijan as a secular and European country, it may not accept all European values and norms (gay rights, for instance), which contradict Turkic, Islamic and Caucasian elements of the local mentality. At the same time, one should emphasize the lack of data for assessing the population`s position on the EU, EaP and/or individual aspects of EU-Azerbaijan cooperation.

The overall policy of balancing implemented by Azerbaijan`s current government is designed to keep the country out of closer integration with any political or military blocs, including the EU. Instead, the main focus is on cooperation through energy and transport projects. Therefore, it is hard to evaluate how positive or negative the EaP framework has been for Azerbaijan. One thing is clear, though: regardless of the present developments, Azerbaijan’s destiny is connected to the European Union, especially in terms of trade and values. The EU is Azerbaijan’s key trade partner and destination for Azerbaijan’s oil and gas exports. The European Union presently represents almost half of Azerbaijan’s trade, accounting for over 40% of its turnover, and remains the largest foreign direct investor in the country’s oil and non-oil sectors. In recent years, European countries have invested at least 16 billion U.S. dollars in Azerbaijan’s economy.

I personally believe that the EaP should continue, maybe with a new format and naming. Instead of “one-size-fits-all” thinking, a renewed framework may also utilize a tailor-made approach toward each EaP member-state by taking into account its expectations and necessities from the EU institutions. Furthermore, an unambiguous stance on frozen conflicts and breakaway regions, including Nagorno-Karabakh, could improve the EU’s image. In return, Azerbaijan should be interested in keeping its participation in the EaP activities to absorb liberal values, good governance and sustainable development practices.

Rusif Huseynov

Rusif Huseynov is Co-Founder and Director of Topchubashov Center, a Baku-based think tank. He obtained his bachelor degree from the Baku State University and master degree from the University of Tartu. His main interests are socio-political developments, frozen conflicts, ethnic minorities, in post-Soviet countries, while his focus areas mainly cover Eastern Europe, Middle East, Caucasus and Central Asia.

Credits: Photo of Baku by Orxan Musayev